农业农村部答复：农业经营模式转型背景下保障小农户权益

昝林森委员：

您提出的《关于农业经营模式转型背景下保障小农户权益的提案》收悉。经商司法部、人力资源社会保障部、金融监管总局，现答复如下：

一、关于土地流转须防定价霸权，产权改革亟需法治护航

一是健全农村土地流转政策体系和工作机制。农业农村部推动修订《中华人民共和国农村土地承包法》，修订《农村土地经营权流转管理办法》，明确农村土地流转法律规范和要求，以及各级农业农村部门的管理职责。会同中央农办等部门印发《关于进一步规范承包地经营权流转的通知》，进一步明确农村土地流转的底线红线。组织开发全国农村土地流转台账信息平台，建立省市县乡村五级协同联动的信息备案、风险预警等工作机制。

二是开展土地承包经营权确权登记颁证工作。2014年，党中央明确提出用5年左右时间基本完成土地承包经营权登记颁证工作。此项工作已于2020年完成，有效解决了承包地块面积不准、档案管理不规范等问题，全国承包地确权面积15亿亩，累计颁发证书2.01亿本。

三是建立农村土地流转交易平台。农业农村部高度重视农村土地流转交易平台建设，会同有关部门印发《农村产权流转交易规范化试点工作方案》、《农村产权流转交易规范化试点建设参考》，批复81个试点以点带面推动全国农村产权流转交易规范化建设。指导各地依托县乡农经管理机构建立农村土地流转服务平台，截至2023年底，全国具有法人资格的农村产权流转交易市场达1711家。

四是探索土地退出补偿机制。农业农村部指导各地结合第二轮土地承包到期后再延长30年试点，在充分尊重农民意愿前提下，探索建立农户依法自愿有偿退出承包地机制。指导有条件的地区开展进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地使用权探索。同时，中央农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确要求不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件等。

下一步，农业农村部将继续健全农村土地流转体制机制，加强管理服务，指导地方探索建立农户依法自愿有偿退出承包地的工作机制和保障措施。聚焦“保障居住、管住乱建、盘活闲置”，着力提升宅基地规范管理能力和服务水平，依法保障农民宅基地合法权益。

二、关于订单联结共享产业增值，集体整合激活资源议价

一是完善利益联结机制。农业农村部总结推广20个龙头企业联农带农案例，引导龙头企业加强与农户的利益联结。据调查，6.8万家市级以上龙头企业带动稳定就业1400多万人，其中农民占70%以上。

二是发展农村集体经济组织和土地入股分红。根据《中华人民共和国农村集体经济组织法》规定，农村集体经济组织成立公司符合法律政策要求，但应在充分尊重农民意愿的前提下加以引导规范。《中华人民共和国农村土地承包法》规定，承包方可以自主决定依法采取出租（转包）、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。承包农户以土地经营权入股企业是法律赋予的权利，也符合中央政策要求。

三是强化农民合作社培育。2024年以来，农业农村部利用中央财政农业经营主体能力提升资金培育农民合作社，支持符合条件的农民合作社夯实组织规范运行基础、提高生产经营发展水平、提升联农带农服务能力。持续开展“千员带万社”行动，通过业务咨询、上门走访等方式为农民合作社提供指导服务，截至2024年底，全国共有4.6万名新型农业经营主体辅导员。

下一步，农业农村部将指导各地在坚持依法自愿有偿的前提下，因地制宜探索形式多样的土地经营权流转，推动新型农业经营主体提升发展质量、强化带动能力。

三、关于保险兜底对冲务农风险，技能转型拓宽增收渠道

一是健全农业保险与风险补偿。2024年，金融监管总局会同财政部等部门联合印发《关于在全国全面实施三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险政策的通知》，将三大主粮完全成本和种植收入保险扩大到全国所有地区；会同财政部、农业农村部联合印发《关于扩大大豆完全成本保险和种植收入保险政策实施范围的通知》，保险政策覆盖内蒙古、黑龙江全域，2026年实现全国全面覆盖；印发《农业保险承保理赔管理办法》、《关于推进农业保险精准投保理赔等有关事项的通知》，指导中国保险行业协会制定发布种植业、养殖业承保理赔服务规范，打通影响承保理赔的关键环节，完善理赔机制和标准。农业农村部配合财政部，鼓励地方发展特色农产品保险，推动农业保险提标扩面增品。2024年实现保费收入1521亿元，为农户提供风险保障超5万亿元。

二是加强贷款授信和信贷担保。农业农村部发挥信贷直通车服务作用，按照“主体直报需求、农担公司提供担保、银行信贷支持”的模式不断深化“政银担”合作机制，着力提升平台服务水平。截至2024年底，累计帮助636.95万个经营主体获得贷款授信7258亿元。引导全国农担体系关注政策导向和产业趋势，不断提升服务能力，精准支持产业发展。截至2024年底，累计担保项目453万个、担保金额1.59万亿元。

三是优化技能提升渠道和农民技能培训。农业农村部实施乡村产业振兴带头人培育“头雁”项目，重点面向农民合作社理事长、家庭农场主等带头人开展系统培育，带动全国新型农业经营主体形成“雁阵”。截至目前，全国已累计培育“头雁”5.43万人。

下一步，农业农村部将引导各地和金融保险机构持续加强服务，优化实施“头雁”项目、农村实用人才带头人培训等人才工程，促进小农户和现代农业发展有机衔接。

四、关于政策激励夯实企业责任，阳光监管筑牢权益防线

一是加强农民权益保障。农业农村部制定印发《分类培育壮大农业企业工作方案》，明确强化联农带农等重点任务，引导农业企业建立更加紧密的联农带农机制，在开展龙头企业认定监测中，将带动农户数量等作为重要指标。同时，加强对地方指导，持续优化农业执法方式，确保执法既有力度又有温度，实现执法办案政治效果、法律效果、社会效果相统一，更好保护小农户权益。

二是加大农村法律援助工作力度。司法部在全国组织开展法律援助“安心行动”、“法援护苗”等系列活动，指导各地围绕农民工、农村留守儿童等重点群体的法律服务需求，建设专业队伍提供精准服务。指导各地依托村委会设立法律援助联络点27万余个，依法将农业种植养殖、土地承包经营权、集体经济组织成员权益等纳入法律援助补充事项范围。2024年，全国法律援助机构共组织办理农民和农民工法律援助案件120万余件，提供相关免费法律咨询424万余人次。

三是鼓励社会捐助支持农村法律援助。司法部设立的中国法援救助基金会和10余个地方司法行政机关设立的法律援助基金会，聚焦农民急难愁盼问题，广泛募集资金，积极开展法律援助志愿服务活动，为维护农民合法权益提供有力保障。2024年，各级司法行政机关共收到社会捐助2000余万元。

下一步，司法部将充分发挥各级法律援助基金会的积极作用，围绕农民权益保障相关法律需求，壮大法律援助志愿服务队伍，提升法律资金保障能力，为农民提供更加优质的法律援助。农业农村部将启动实施新型农业经营主体提质增效带动小农户增收行动，鼓励新型农业经营主体通过吸纳就业、农业社会化服务、订单收购、收益分红等方式带动农户增收。

感谢您对我部工作的关心，希望继续对“三农”工作给予支持。

农业农村部

2025年8月18日

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